破解“土地财政依赖症”进入关键期

　　破解地方政府“土地财政依赖症”已经进入关键时期，如何能有效化解，成为各方关注焦点。有专家建议，要想改善这种局面，根本上需要进行财政体制改革，同时对于土地出让制度还须进一步完善。真正解决土地财政的问题，首先要改革现行的征地制度，同时，还得改革政府经营土地制度，调整地方税收来源，以此消除地方过度卖地等存量透支行为。

　　房地产调控的持续深入，让一直依赖“土地财政”的地方政府倍感压力。

　　压力首先来自土地出让收入的下滑。据中国指数研究院的最新统计，2011年全国130座城市土地出让金总额为18634.4亿元，同比减少13%。其中上海土地出让金1260亿元，位居全国第一，但与去年相比减少16.7%；北京位列第二，同比减少37.9%，降幅非常明显。与此同时，随着调控的深入，全国土地流拍现象增多，中原地产统计，2011年，全国130座城市土地流标近900宗，同比上升223%。特别是去年最后两个月，土地流标数量就达到近300宗，其中居住类占到50%。

　　压力之二来自地方政府债务的即将集中到期。为应对国际金融危机冲击，地方政府上马大量投资项目，各级政府融资平台进行了大量融资，随着时间的推进，其中不少债务将进入还款期。此前审计署公布数据显示，截至2010年底，我国省、市、县三级地方政府性债务余额共计约10万亿元，从债务到期时间看，逾50%将在2011年至2013年到期。这就意味着，2012年、2013年将是地方政府还债的高峰期，如果土地出让金的下降趋势延续，地方政府债务还款压力将成倍放大。

　　压力更在于未来几年保障房建设、水利建设等资金的大量需求。按照相关规定，地方政府的土地出让收入中，10%需定向用于保障房建设，10%用于教育领域，还从2011年7月开始，提取10%用于农田水利建设，此外，地方政府还有数量庞大的公共基础设施建设等待投入。特别是，随着未来几年保障房建设的加快，保障房资金的巨大缺口，无疑给各地方政府以较大压力。

　　地方政府之所以压力巨大，最根本的因素，是地方政府对土地财政高度依赖，且这一依赖由来已久。土地财政是地方政府收入的重要来源之一，有研究表明，土地招牌挂政策实施以来，地方财政收入的一半以上来自土地出让收入，土地财政已成为很多城市地方经济发展所倚赖的模式。从“十一五”时期看，全国土地出让成交总价款累计超过7万亿元，地方财政总收入中，土地出让成交总价款占比从2006年的38.9%，增长到2010年的65.9%，这充分表明地方政府对土地收入的依赖越来越大。

　　今年是实施“十二五”规划承上启下的关键一年，是落实房地产市场调控的关键时期，此时破解土地财政依赖，对于“稳中求进”的经济工作无疑具有重要意义。

　　破解土地财政依赖症，是房地产市场调控措施有效落实的需要。在此前两年的房地产市场调控中，部分措施落实不到位，或者有些措施被变相松绑，其中一个重要原因，在于房地产市场调控，动了地方政府的“奶酪”。由此而产生地方政府与中央调控措施的博弈，比如限购政策的宽松、地方政府房价调控目标的虚设等。如果能够有效破解地方政府对土地财政的依赖，高高在上的土地价格将不复存在，高房价下降的空间将有效打开，地方政府在落实调控措施上也不会再束缚手脚，房地产市场的调控将得以有效落实，房价也必将会加速合理回归。

　　破解土地财政依赖症，是加快经济发展方式转变的需要。在过去几年，地方政府为追求经济增长，大量进行基础设施建设，大量上马工业园区、房地产项目等，经济增长较多地依赖城市扩张，这造成了土地大量征用与出让。加快经济发展方式转变，是未来几年经济发展的主线。为抓好这一主线，实现方式转变、结构调整，国家已经出台诸多措施，也不再强调房地产市场的经济支柱地位。因此，让地方政府摆脱对土地出让的过度依赖，有利于加快各地产业结构调整，实现经济方式转变。

　　可以说，破解地方政府“土地财政依赖症”已经进入关键时期，如何能有效化解，成为各方关注焦点。

　　有专家建议，要想改善这种局面，根本上需要进行财政体制改革，同时对于土地出让制度还须进一步完善。国土资源部咨询研究中心咨询委员黄小虎认为，真正解决土地财政的问题，首先要改革现行的征地制度，同时，还得改革政府经营土地制度，调整地方税收来源，以此消除地方过度卖地等存量透支行为。

　　此前召开的中央经济工作会议指出，要推进营业税改征增值税和房产税改革试点，合理调整消费税范围和税率结构，全面改革资源税制度，研究推进环境保护税改革。实际上，从国外经验看，作为一个完善地方税制的举措，房产税是支撑基层政府财力的主要税种，对县级及以下公共教育、医疗等支出，房产税都是重要支柱。对于我国而言，房产税将是财税配套改革中的重要一环，未来同样有望成为地方税体系中稳定的支柱型财源。（赵洋）

来源：金融时报

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