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产业能力、政府治理能力与区域协调发展

中国产业经济信息网时间：2021-03-15

　　[摘要]从主体功能实现和民生发展改善两个角度界定区域协调发展并构建评价指标体系，运用我国30个省（区、市）2012-2018年的面板数据，测算了党的十八大以来我国省际区域协调发展水平。基于测算结果构建空间计量模型，实证检验了地方产业发展能力和地方政府治理能力对区域协调发展的影响。研究结果表明：产业能力和治理能力都是区域协调发展的显著影响因素，产业能力主要作用于区域主体功能实现，而治理能力对民生发展的影响更加明显；但由于地方发展目标与全国主体功能定位并不完全相同，因此地方政府推动的产业发展并未对区域主体功能实现产生积极的间接效应。此外，人力资本积累、城镇化和金融发展都是促进区域协调发展的积极因素，而企业所有制情况并未产生显著影响。最后，基于实证结果提出统筹推进区域产业发展，提升政府治理现代化水平，大力发展教育、城镇化和现代金融，推进国企民企双轮驱动等促进区域协调发展的政策建议。

　　[关键词]区域协调发展；产业能力；治理能力；主体功能实现；民生改善

　　[中图分类号]F064.1[文献标识码]A[文章编号]

　　[作者]杨萍，讲师，硕士，聊城大学政治与公共管理学院，山东聊城252000

　　刘子平，教授，博士，聊城大学政治与公共管理学院，山东聊城252000

　　吴振方，讲师，博士，聊城大学政治与公共管理学院，山东聊城252000

　　一、问题的提出

　　党的十九届四中全会明确指出，"构建区域协调发展新机制，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局"。改革开放后服务于经济发展需求，我国实施了梯度发展的区域战略；但进入新时代以来，随着经济发展水平不断提升，如何构建更为协调的区域发展格局，使发展成果由各地人民共享，成为优化区域发展必须思考的重要问题。新的区域协调发展战略，要求各地区在"全国一盘棋"战略导向下，发挥各自优势实现区域主体功能合理布局，并进一步实现成果惠及人民的区域高质量发展，不能因为区域发展水平的差异和主体功能布局不同，而导致人民生活水平差距过大。那么，在这一思想的指导下，我们就必须更加深入的思考什么是区域协调发展、如何评价区域协调发展？更进一步，我们还必须探讨如何综合发挥市场经济的优点和社会主义制度的优越性，即如何激发市场和政府的双重作用，通过产业能力和治理能力的提升实现区域协调发展。

　　学术界关于区域协调发展的机制探讨或原因分析由来已久，相关研究成果也较为丰富。从改革开放四十年的区域发展实践看，新时代必须打破区域壁垒、补齐短板，构建新的区域协调发展机制[1]；而这一机制的基础应是在市场机制下融入政府组织的区域互助、生态补偿等功能以构建新的发展体系[2]。大多数学者关于区域协调发展机制的研究核心也集中在产业发展和政府治理两大维度。不少研究成果凸显了产业经济在区域发展中的重要影响，如产业发展水平偏低、生产性服务业对区域发展支撑不足是我国区域差距明显的重要原因[3-4]，促进产业升级培育地区造血能力则是推动区域协调发展的重要手段[5]，而提高地区产业专业化程度也显著推动了珠三角区域协调发展[6]，战略性新兴产业发展也与江西区域经济协调发展也趋于耦合[7]。与此同时，政府也在区域协调发展中发挥着不可忽视的重要作用，并与产业等市场因素产交互生效。政府是推动区域合作的关键力量[8]，有研究表明区域发展存在"五年规划"周期，表明政府干预会产生明显作用；但其本位主义也会阻碍区域合作的深化[9]，如以财政分权和政治晋升为特征的分权治理结构存在激励不相容性，导致了区域的"分割"发展[10]。为此，区域协调发展战略应兼顾公平和效率价值，前者通过政府制度供给的方式维护，后者则由市场竞争机制予以保障，这是区域发展战略实施的逻辑基础；如政府应根据区域发展的不同基础引导差异化的产业创新，以促进区域协调发展[12]。

　　综上所述，产业和政府在区域发展中的重要作用得到高度关注，但相关研究仍有不足之处：（1）大多数研究并没有完全领会区域协调发展新机制的深刻内涵，往往仅将区域协调发展理解为区域均等发展，对区域主体功能实现和推动高质量发展的新理念认识不充分，导致相关实证研究也简单将区域发展水平是否接近作为测算区域协调发展的基础。（2）过往研究虽然充分认识了产业发展和政府治理的重要作用，但少有文献将产业、政府和区域协调发展纳入统一分析框架开展实证研究，不利于形成推动区域协调发展的有益政策参考。基于以上分析，本文计划开展以下研究：（1）从主体功能实现和民生改善两个角度界定区域协调发展，并由此构建指标体系对十八大以来我国区域协调发展的实际水平进行测算。（2）在测算的基础上，运用我国30个省（区、市）2012-2018年的面板数据构建空间计量模型，实证研究产业能力、治理能力对区域协调发展的影响。最后，基于实证研究结果，为促进我国区域协调发展提出政策建议。

　　二、区域协调发展的测算

　　党的十九届四中全会明确指出，构建区域协调发展新机制的根本目的和总体要求在于，"形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局"。从中可以看出区域协调发展并非区域均等发展，不追求各地区发展的一致性，而是要从"全国一盘棋"出发，因地制宜、突出比较优势，形成适宜于各区域发展的战略谋划。那么，要测算评价区域协调发展状况，也必须遵从这一逻辑。现有关于区域协调发展评价的研究颇多，所构建的指标体系也各有不同，如从供给需求、基础设施和民生、GDP差距等维度衡量区域协调发展[13-15]，但其测算均隐含一个基本假设，即将地区发展水平趋同，尤其是经济发展水平趋同视为区域协调发展的理想状态。但从本文前述分析可知，这一假设既缺乏理论支撑，也不符合当前我国区域发展的实际战略导向。

　　因此，要真正反映我国区域协调发展的实际状况，有必要根据各地区的功能定位，有差异的设置发展评价指标，如青海、西藏等地区发展的核心导向应是生态保护和改善民生；东南沿海地区发展的目标则主要是引领经济增长、创新、对外开放并提高人民生活质量。考虑到区域发展必须符合当地主体功能定位，发展的最终目的则在于不断改善民生，为此我们以十九届四中全会提出的"主体功能明显的区域经济布局"、"把改善民生贯穿党治国理政全部工作之中"为指导，以国务院颁布的《全国主体功能区规划》为依据，在咨询相关专家的基础上，设置了基于差异化发展目标的区域协调发展评价指标体系，对全国30个省级行政区（不包括西藏自治区、香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省）2012-2018年的发展水平进行测算。

　　注：表中数据为各地区不同发展维度的指标权重。

　　《全国主体功能区规划》中对各地区发展定位的表述，主要包括了发展经济、商贸流通、科技创新、农业基础保障、资源能源开发与产业建设、生态环境保护和扩大对外开放等7个方面，为此我们将地区发展主体功能的实现也定位在上述几个维度，根据地区发展目标侧重不同，对0.5的总权重进行分配。与此同时，各地资源禀赋和分工不同，不少地方在全国发展中扮演了更多的"奉献者"角色，但发展成果应由全民共享，在区域协调发展下，虽然地区发展状况可以存在差异，但仍应追求居民生活质量差异的最小化，为此在发展和改善民生中各地区的指标权重并不存在差别：收入是改善生活质量的基础，教育和医疗是人民群众最关心的公共服务，文化建设和通信设施建设也是民生的重要内容，基于此将各地权重均设置为0.2、0.1、0.1、0.05和0.05。

　　在确定权重后我们选择了12个具体指标进行测算。反映"主体功能实现"的7个指标分别为：使用"地区人均GDP"表示经济发展水平；使用"地区高速公里和铁路总里程与常住人口的比"表示流通便捷程度；使用"地区规模以上工业企业R&D经费与工业增加值的比"表示科技创新能力；使用"地区粮食、棉花、油料、蔬菜人均总产量"表示农业保障水平；使用"地区原油、焦炭、粗钢人均总产量"衡量资源供应能力；使用"地区废水化学需氧量、二氧化硫、烟粉尘排放总量与常住人口的比"表示生态环境质量；使用"地区外商投资企业投资总额与常住人口的比"表示对外开放水平[16]。反映"发展和改善民生"的5个指标分别为：使用"地区居民人均可支配收入"反映居民收入水平；使用"地区人均教育经费"衡量教育投入程度；使用"地区每万人卫生机构床位数"反映医疗卫生条件；使用"地区人均每年观看艺术表演的次数"衡量文化建设；使用"地区互联网宽带接入用户与常住人口的比"衡量通信服务能力。

　　基于上述指标和权重设置，在对原始数据进行归一化处理的基础上，我们计算了各地区2012-2018年的区域协调发展水平。图1为各地区发展水平年均值，同时与过往研究最为关注的人均GDP指标进行了对比。从结果中可以看出，本文测算的地区发展指数与各地人均GDP的相对水平有一定的相似性，都体现出东部发展水平高于中西部的特征，但各地的差异程度又明显小于人均GDP，这是因为在考虑地区发展目标差异的情况下，我国地区发展的差距并不像GDP表现的那么明显。这表明本文的测算具有一定的合理性，更好地反映了我国区域协调发展的实际状况。进一步分析还发现，我国民生发展水平的区域差距大于主体功能实现，这表明我们较好的规划了区域发展，但地区补偿机制的建立仍是短板。

　　三、实证检验

　　1.模型设定与变量选取

　　在获得各省历年协调发展水平后，便可以构建计量经济学模型实证检验产业能力和治理能力对区域协调发展的影响。考虑到我国区域发展存在较为明显的空间集聚性，为此首先使用截面数据进行Moran'sI检验

　　考虑到地区产业能力主要指区域产业发展规模和质量，借鉴司增绰（2015）的投入产出分析思想[17]，在数据可得性基础上人均效益指标能较好涵盖上述含义。为此，使用地区规模以上工业企业、建筑业企业以及限额以上批发、零售、住宿、餐饮业企业利润总额与地区劳动年龄人口的比，即单位劳动年龄人口能创造的产业利润额表示地区产业发展能力。

　　对于政府治理能力，过往学者的衡量方法包括DEA效率测算、构建指标体系等[18-19]。但不管哪种方法，其核心思想都在于衡量政府在促进地方经济发展和社会稳定中的行动效率或取得的成效。基于此，本文从经济增长、物价稳定、社会安定、财政运行效率四个方面选取了4个具有代表性的指标。其中，使用GDP增长率反映经济增长状况，使用CPI涨幅的倒数反映物价稳定状况，使用交通事故和火灾伤亡人口与常住人口之比的倒数衡量社会治理状况，使用财政支出中一般公共服务支出占比的倒数衡量财政运行效率，最后使用熵值法进行客观赋权，通过加权求和得到政府治理能力指数。

　　在控制变量中，基于受教育状况人口调查数据计算人均受教育年限衡量地区人力资本水平；使用城镇人口占常住人口的百分比衡量城镇化水平；使用地区金融业增加值占GDP的百分比衡量金融发展水平；使用规模以上工业企业中，私营企业总资产所占百分比衡量地区市场化水平。

　　本文使用的原始数据来自《中国统计年鉴》、各省市统计年鉴及EPS数据库和WIND数据库，所使用数据时间范围为2012-2018年，对个别缺失数据进行了插值处理。各变量描述性统计如表3所示。

　　注：为了缩小各变量数位量级的差距，我们对RD、RDF、RDL三个变量的数值进行了乘10处理，对城镇化百分比数据进行了除10处理。

　　2.实证结果分析

　　基于上述模型方法，本文实证检验了产业能力和治理能力对区域协调发展的影响，并进一步研究了相关变量对区域协调发展的两个组成部分"主体功能实现"和"民生发展"的影响，回归结果如表4所示。其中，M1用于衡量区域协调发展，M2用于衡量主体功能实现，M3用于衡量民生发展。

　　首先使用部分统计指标校验回归结果的稳健性。从空间相关性系数的检验结果看，在三个模型中均显著为正表明从整体上看各地区协调发展水平、主体功能实现状况和民生发展水平都存在显著的正向空间集聚特征，验证了选择空间计量模型的理论合理性；进一步从Loglikelihood值看，三模型中数值都高于对应的固定效应FE和随机效应RE的Loglikelihood值，同时AIC和SC数值很小，这综合表明本文使用的自回归模型优于固定效应或随机效应模型，且空间计量模型优于普通面板模型。从调整后拟合优度看，三模型中都在0.5以上，表明所选取的解释变量较好的囊括了影响区域协调发展的因素。此外，被解释变量的滞后一期在各模型中都高度显著为正，表明设置动态模型有其必要性。综合以上检验结果，三模型中的回归结果都较为稳健。

　　从核心变量回归结果看，反映产业能力的变量（LnINA）在三个模型中均高度显著为正，表明产业发展水平的提升有利于各地区协调发展，不仅促进了区域发展主体功能的实现，也是改善民生的积极因素。但从M2和M3的系数对比看，产业能力对主体功能实现的积极影响显著大于对社会发展的影响，这主要是由于产业发展的经济属性和主体功能实现的经济属性更为接近，而产业能力提升对社会民生发展的促进作用则需要以财税的形式由政府代为实现，因此作用有所减弱。反映地方政府治理能力的变量（LnLGA）在三个模型中也高度显著为正，表明政府治理能力提升也是促进区域协调发展的积极因素，但从回归系数对比看，政府治理能力对民生发展的影响要显著强于对主体功能实现的影响，这是由于民生发展更依赖于政府投入，同时地方政府的发展导向不一定与中央的主体功能导向完全一致，这在一定程度上削弱了地方治理能力与主体功能实现的相关性。从交叉项LnINA×LnLGA的回归结果看，在M1中显著、在M2中不显著、在M3中高度显著，表明地方政府治理能力有助于推动产业发展进而带动区域协调发展，但这种作用只显著表现在促进社会民生发展层面，进一步表明地方政府促进产业发展的核心目的在于获取更多的财税收入，这为社会民生发展提供了必要的资金支持，但这种单纯的经济导向与全国维度的主体功能建设导向有较明显的差别，即地方政府主导的产业发展与国家需要的产业发展不完全匹配。

　　从控制变量的回归结果看，LnHRC、URB和FIN在三个模型中都高度显著，这表明人力资本水平的提升、城镇化的持续推进和金融业发展都是区域协调发展的有效推动力。分别来看，人是经济社会发展的决定性因素，人口素质的提升在推动经济发展、推动政府治理现代化层面都具有十分重要的意义；进入新时代以来，城镇化已经成为我国经济社会发展的重要动力，人口向城镇集聚有助于产业集聚发展和城市建设，也直接改善了流动人口的生活质量；随着我国产业的升级发展，金融发展带来的资金流也成为经济建设的重要血液，也为政府功能发挥提供了资金支持。但衡量市场化水平的变量MAR在三个模型中都不显著甚至回归系数为负，这既可能意味着所有制结构并不是当前影响经济社会发展的主要问题，公私经济都为经济社会发展贡献了重要力量；但也可能意味着近年来民营经济的发展遇到了一些困难，因此其对区域发展的支持力没有明显增加。

　　四、结论与政策建议

　　本文从各地发展对全国主体功能布局实现的支持作用和对当地民生改善的促进作用两个层面入手，从12个维度构建区域协调发展评价指标体系，测算了我国30个省（区、市）2012-2018年的区域协调发展水平。在此基础上，进一步构建动态空间自回归模型实证检验地区产业发展能力和地方政府治理能力对区域协调发展、主体功能实现、民生发展改善的影响。实证结果表明，产业能力和治理能力的提升都是推进区域协调发展的积极因素，且产业能力对主体功能实现的积极作用更加明显，而治理能力主要影响地区民生发展状况；与此同时，由于地方发展目标与全国主体功能布局并不完全相同，因此地方政府治理能力提升虽然可能带动区域产业发展，但并未对区域主体功能的实现产生间接的促进效应。此外，人力资本积累、城镇化和金融发展都是促进区域协调发展的积极因素，而企业所有制对区域协调发展的影响并不明显。基于所得结论，对推进我国区域协调发展提出以下政策建议：

　　第一，要在全国整体宏观调控导向下，具体依靠市场力量推进产业发展。从产业能力对区域协调发展的影响看，其直接促进作用十分明显但在政府干预下的间接作用则不明显，这表明地方政府对产业发展的干预并不利于区域主体功能的较好实现。因此国家有关部门应在《全国主体功能区规划》的框架内，从宏观维度对各地区产业发展路径进行调控指导，并制定出台有利于企业发展的宏观政策；而此后在各地产业企业具体发展时，则应更多遵从市场规律，让企业依照竞争原则自主发展，并通过立法、督查等方式降低地方政府对当地企业发展的干预，严查部分地方部分部门针对产业企业的"吃、拿、卡、要"行为[20]。

　　第二，要全面推进地方政府治理能力现代化，为民生的改善和发展提供有效支撑。从治理能力的影响效果看，其主要表现在促进社会民生改善维度，而这也应是政府施策的重点。为此，中央政府应进一步改革和完善行政管理体制，创造"有才者能上，庸碌者当下"的正向激励机制，为更多有能力、有抱负、有办法的党政干部提供施展才能的机会，激发地方政府优化治理能力的内生动力；与此同时，还应进一步完善地方考核机制，加强对社会民生相关政绩的考核力度，将其作为地方官员奖惩的关键因素，迫使地方政府将更多的精力投入民生社会领域建设。

　　第三，大力发展教育、城镇化和金融现代化。实证结果表明，人力资本、城镇化和金融发展对区域协调发展的积极影响十分明显。为此，要进一步加大教育尤其是落后地区的教育投入力度，促进人力资本更快集聚；推动户籍、养老、医疗等制度改革，打破人口流动的体制机制障碍，推动城镇化稳步发展；加大金融改革和对外开放力度，大力推进"互联网+"背景下的供应链金融模式创新，推动我国金融业现代化加速发展，为区域协调发展提供更高效的资金支持；更加重视数字经济和经济高质量发展的区域差异，稳步推进区域协调发展[21]。

　　第四，进一步推进国企、民企的双轮驱动效应。实证结果表明，企业所有制对区域协调发展不存在显著影响，这一方面意味着国企、民企都是促进区域发展的重要力量，但也可能意味着民营企业发展遇到了困难障碍。为此，一方面要进一步推进国企国资改革，激发国有企业的发展能效，另一方面要构建公平公正的市场竞争机制，为民营企业创造与国有企业相当的发展条件，促进多种所有制企业共同发展。

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