新型城镇化必须依靠产业支撑

日前，国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎在接受中国商报记者专访时表示，在新型城镇化的发展过程中，城镇化确实会拉动投资，但不能反过来说，要靠投资来拉动城镇化，这是两个不同的东西。

　　自从十八大提出建设新型城镇化以来，关于如何建设新型城镇化的探讨不断见诸媒体，形成一股不小的波澜。然而，目前的讨论大多集中在户籍制度和土地制度改革，对于城镇化所需的产业支撑的呼吁相对较少。目前中国商报记者专访了国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎，请他为读者解析，为什么发展城镇化必须要有产业支撑？城镇化与产业发展如何相互作用？城镇化的建设资金从哪里来？如何培育多元化的投资体制？

　　城镇化重点是中小城市

　　中国商报：您认为城镇化的重点是发展中小城市，为什么这么说？

　　冯奎：中国的城市发展，是以城市群作为主体形态，依托大城市，发展一批中小城市。在我国，中小城市发展不足，需要得到更多支持。一方面看，中心城市，包括地级市以下的小城镇，积聚了大量人口，但在公共政策方面没有得到足够支持，比如，河南省90%的土地资源都集中在各类大城市，县以下中小城市、小城镇的建设用地的指标只有不到4%；固定资产投资，地级市以上的中心城区，差不多占到七成。但是，另外一方面，地级以下的中小城镇，积聚了70%的人口。所以，这就带来一个问题，我们希望人口向地级市以下的中小城市流动，但是我们的政策跟不上，政策的重心太高了，所以，应该发展中小城市。

　　我国的中小城市发展既要抓好原有中小城市，也要培育新的中小城市。从原有中小城市结构来看，我们368个县级建制市，50个地级区划、1580多个县级行政划分的中心城镇，162个地级建制市，大致可以划归中小城市进行规划发展。从新的中小城市来说，东部地区的特大镇、中心镇，中西部地区大城市郊区的重点镇，一些边境口岸重点小城镇，都可以进行中小城市的培育与发展。我们看到，有一批小城镇，其经济规模和人口规模，早已超过了1993年规定的建市标准，甚至有的已经达到了当时的大城市标准，但其行政体制还是镇，而且还是按照管理农村的方式在管理这些城镇，经济意义上的小城市，在管理上并没有得到充分体现。所以说，要把中小城市的培育，作为城镇化的重点。

　　中国商报：目前，全国已经掀起城镇化热潮，有媒体报道，浙江拟试点27镇撤镇设市，您认为这样的方式可行吗？其中可能存在什么问题？

　　冯奎：浙江的先行试点，是存在现实基础的。浙江已经出现了我们可以称之为特大镇的小城镇。这些特大镇，人口已经达到20万，甚至50万以上，财政税收都比较高，非农就业占比超过60%。还要注意的是，浙江提出来一个概念，就是小城市培育，把27个中心镇培育成小城市。我认为，这是一种积极探索。

　　至于可能存在的问题，有几个方面：第一，不能一窝蜂地发展，不符合条件的地方不能盲目地撤镇建市。第二，不能片面追求增加土地指标，因为建市有一个好处，其用地指标是有所增加的，有些地方为了增加建设用地指标，没有注意到城镇化主要是推动农民工进城，并为其提供公共服务，不能只追求地，不管人。第三，不能追求地方行政权力的增加而忽视社会组织的培育，社会管理模式没有创新，这也没有达到我们的目的。第四，在镇改市的过程中，要与资源和环境相适应，不能以大面积的城市建设破坏了本来就很脆弱的生态环境，我们以往都有这方面的教训。

　　产业支撑最为关键

　　中国商报：我看到一种观点，西方发达国家的城市化是先有产业聚集，而后人口自然聚集；而中国目前的城镇化正相反，大家重点都落在人口聚集的相关问题上，产业似乎没有受到重视。即使实现了户籍制度、福利配套、土地流转等系列改革，但农民变身市民后，何以养家糊口？产业支撑是否最为关键？

　　冯奎：西方城镇化基本遵循着一个自然的演化路径，从西方城镇化的历史来看，一般是产业的发展促进人口的集中，这是西方工业革命以来，美国等发达国家走过的道路。而我们目前的重点集中于人口集聚，对于我们国家来说，要具体分析。首先要认识到这有一定的合理性，其次不能片面追求人口的城镇化率。

　　第一个原因，我们国家城市化的水平落后于工业化的水平。从历史看，1970年代，工业增加值就已经超过农业增加值，而直到1980年代，城市人口的增长才超过农村人口的增长，这意味着我们开始完成人口集聚的任务落后了十几年。

　　第二个原因，我们国家目前的城镇化率达到了51.3%，英国在达到这个水平的时候，其农村人口只有1300多万；巴西在这个时候，农村人口只有4500多万。但是我们国家现阶段农村人口还有6.7亿。按照城镇化率的发展推进，如果要达到65%的城镇化率，我们还需要转移相当于一个美国的人口。转移了这部分人口后，我们的农村还有4.5亿，所以，我们国家有特殊国情。

　　第三，我们国家城镇化率50%，处在城镇化快速发展阶段。城镇化的发展规律是，开始的时候进程很缓慢，然后进入快速发展阶段，城镇化率达到70%后，又进入缓慢发展阶段。我们目前所处在的阶段，其中一个特点就是人口快速向城市集中。

　　但在我国，也确实存在一种倾向，在中央提出城镇化战略的大背景下，在一些地方的“十二五”规划、特别是该地方的城镇化战略中，过于强调城镇化率的提高。我就看到在西部一些地区，调高了城镇化率的增长指标。这就导致一个问题，过于强调人口集中，而不注意其他方面的转型。我认为，城镇化的转型，既包括人口的空间转型，也包括空间载体，比如传统的乡村向城镇转型、城镇向小城市的转型；也包括就业的转型，从农业就业向非农就业转型。2010至2011年，我主持的一个课题，提出在城镇化过程中要实现多元、复合转型，也就是人口向市民化转型，产业向非农产业转型，以及空间载体向城市的转型，这三者应该同步推进。要利用三者之间的相互带动作用，只强调其中一个方面，就会导致发展不平衡，会出现很多问题。所以，在这些方面，发挥产业支撑作用，对有些地方非常重要。

　　中国商报：那么，是否应该在城镇化设计之初，就考虑到产业配套？又应该如何进行产业配套？

　　冯奎：在现实当中，我强调，城镇化发展和产业发展要遵循一个看得见的原则。所谓看得见，就是在那些有可能积聚人口的地方，有可能发育起产业的地方，我们的政府要创造条件，去推动产业发展，人口积聚，推动二者良性互动。而不具备条件的地方，我们去推动城镇化，将来一定会出现很多问题。比如一些地方把山推平，搞城镇上山的运动，还打着“山地城镇化”的旗号；又比如高铁新城，许多城市规划出一块地方，假想能积聚30万甚至40万人口，但没有产业培育，没有其他的系列的服务设施，这些高铁新城一定会沦落为空城、有问题的城。这些都印证了我们的观点，要推动多方面的转型。

　　中国商报：我们知道，城镇化会带动相关产业发展，除了地产，还有建筑、建材、机械、环保、汽车、医疗、电气设备等等领域，应该会消化一些目前比较过剩的产能。但如果产业大量上马，将来是否会加剧产能过剩的矛盾？

　　冯奎：我的理解是，城镇化会消化一些产能，也会创造一些新的需求。所以在这点上说，城镇化能够缓解有些领域的产能过剩，比如钢材。同时，还要注意，我们走的是新型城镇化发展的道路，对绿色、新型、环保材料会创造新的需求。但我们不能夸大城镇化对解决产能过剩的作用。因为从城镇化发展的过程来看，发展阶段的特点就是要大量基础建设，提供公共服务，这是政府和企业投资的重点。但是随着城镇化的进一步发展，未来的投资要转向软环境的改善，经历过大兴土木地建设保障房、建设铁路等的阶段之后，一定要过渡到依靠城市的消费、依靠城市的服务来推动城镇化的阶段。所以，在我们国家，在未来一二十年中，我们可能更多的是以基础设施的建设的投资作为重点，但过了这个阶段，一定要发生变化。所以，对产能过剩的化解有一定作用，但不能完全指望城镇化。

　　目前的产能过剩是过去经济过热累积下来的。有些地区，如果再头脑发热，借城镇化之机盲目扩大产能，就会出现旧的危机没有化解、而新的矛盾又在加剧的问题。

　　另外，新型城镇化道路对建材、设备等都有新的要求，需要新的产业结构来适应，如果没有好的调整思路，也会出问题。

　　中国商报：您的意思是说，如果发展得好的话，城镇化对于工业的结构调整和产业的转型升级，会产生一定的促进作用？

　　冯奎：我认为是这样。从城镇化的广义的角度来说，既包括农村人口向城市的转移，也包括城市发展水平的提高。我们的城市处在不断更新中，我们现在需要发展绿色、低碳、生态型城市，这就意味着城市的建筑、工业、交通等，要使用新技术、新材料、新设备，这就会促进产业发展，在城镇化发展过程中找到新的机遇。所以，对于企业和产业来说，转型非常重要，产业升级必须与城镇化的发展相适应。

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