产业结构优化升级要进退并举

一个国家经济发展，不仅体现为总量增长，还表现为结构不断变化。产业结构是经济结构的重要内容，在产业结构优化升级中，必然出现产业结构的进与退。

2014 年政府工作报告明确指出：“产业结构调整要依靠改革，进退并举。”“进，要更加积极有为。”“退，要更加主动有序。”国内外经济形势倒逼我国产业结构优化升级。产业结构转型升级对于跨越中等收入陷阱、促进经济社会持续稳定健康发展具有重要意义。

我国产业结构现状和面临的问题

改革开放前，由于实行重工业优先发展，我国产业结构出现农轻重比例失衡现象。改革开放后产业结构逐步合理化，十四届三中全会确立了社会主义市场经济改革方向，产业结构不断优化升级。2010年，我国确定了节能环保、信息、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等作为战略性新兴产业。

2013 年我国第一、第二和第三产业增加值在国内生产总值中比重分别为10%、43.9%和46.1%，第三产业比重首次超过第二产业。2013 年规模以上工业中，高技术制造业增加值增长11.8%，快于规模以上工业2.1 个百分点。但是，我国产业结构还是存在许多问题，产业结构不合理。

首先，资源利用率低。以第一产业为例，2012 年我国第一产业就业人数占全部就业人数比重为33.6%，而第一产业增加值占国内生产总值比重仅为10.1%。其次，能源利用率低。从能耗看，2011 年我国万元GDP 能耗为0.793 吨标准煤，高于世界平均水平。再其次，对生态环境影响大。以水为例，我国水生态环境问题严重。据统计，2011 年全国废污水排放总量807 亿吨，劣于三类水的河长占评价河长的35.8%，水质劣于三类的湖泊水面面积占评价水面面积的41.2%，全国水功能区水质达标率仅为46.4%。最后，产能严重过剩。2012 年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。钢铁、电解铝、船舶等行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难。

我国产业结构存在问题的成因是多方面的，与发展阶段、经济转轨、城乡二元结构等有关。

我国产业结构优化升级中“进”与“退”的路径

产业结构优化升级要遵循规律。从第一、第二和第三产业看，产业结构优化升级表现为第二、第三产业增加值在国内生产总值中比重不断增加，到一定时期后，第二产业比重下降，第三产业比重继续不断增加。

从要素集约看，产业结构优化升级表现为从劳动密集型向资本密集型，进而向知识、技术密集型转变。从主导产业看，根据罗斯托的主导产业理论，主导产业表现为从农业向纺织业，再向钢铁业，进而向服务业等不断转换。

根据规律，我国产业结构优化升级的“进”主要是：大力发展服务业，特别是生产性服务业；促进信息化和工业化深度融合，推动企业技术改造，提升精准管理水平；促进战略新兴产业发展，设立新兴产业创业创新平台，在新一代移动通信、集成电路、大数据、先进制造、新能源、新材料等方面赶超先进；促进产业融合发展，特别是互联网与各产业融合发展。

在我国产业结构优化升级实践中，多数表现为：一方面对传统产业优化升级，使产业向全球产业链高端跃升，从劳动密集型向资本密集型和知识、技术密集型转变；另一方面引进战略新兴产业，扶持新的主导产业发展。通过对存量改造提升，以及对高新技术产业等增量引进，促进产业结构优化升级。

在产业结构优化升级中，同“ 进”一样，“退”也非常重要。要增加对“退”的认识，市场经济中，优胜劣汰，“退”是难免的。从产业看，首先是衰退产业的退出；其次，对污染重、能耗高的产业要提高准入标准，不符合标准的要退出；再其次，对产能严重过剩行业，强化环保、能耗、技术等标准，清理各种优惠政策，对不符合准入条件的要退出。

在产业结构优化升级的“进”与“退”中政府和市场的作用

在产业结构优化升级中，要处理好市场和政府的关系。企业是产业结构调整主体，企业按照市场经济规律来运作，政府提供公平竞争的市场环境。

在调研中，我们注意到有的地方同志提出，在产业结构优化升级中“市场为王”，政府所起的作用只是规划和引导，弥补市场失灵。在产业结构优化升级中，政府作用更像是雷达，收集企业运营及对市场判断信息，结合产业结构优化升级方向，制定政策促进产业结构优化升级。

创新是产业结构优化升级的根本动力，创新也是解决产能过剩问题的治本之策。政府要为创新创造环境，这也是政府在产业结构优化升级“进”中应起的作用。只有公平竞争才有创新，只有在公平竞争的市场环境中，企业才能“围着市场转”，而不用“围着市长转”。有的地方政府出台了优惠税收、电价等政策，破坏了公平竞争环境，因而要清理这些优惠政策。创新有风险，因而为了有稳定业绩，部分地方政府和国有企业不愿创新。需要在政绩考核体系中加大创新所占的比重。

随着经济发展，劳动力价格、土地价格、环保成本等不断提升，迫使企业提高劳动生产率，倒逼企业转型升级。在产业升级中，必然伴随企业优胜劣汰。2014 年我国要淘汰2700 万吨钢铁、4200 万吨水泥、3500 万标准箱平板玻璃等落后产能。在“退”中涉及就业问题，要加强劳动力培训，促进劳动力再就业，保持经济发展和社会稳定。要防止只追求规模扩张，而不考虑产业结构优化升级。为了能够在短期内出政绩，有的地方政府追求总量提升，而不重视产业结构优化升级，结果带来资源和环境问题以及长远发展动力不足问题等。

优胜劣汰是市场规律，但是考虑到GDP、就业等一系列问题，有的地方政府保护应被淘汰的企业。例如，在光伏产业发展中，有的企业遇到了问题，难以继续生存，这时有的地方政府投资救企业，实际上是拿纳税人的钱来救企业。

遵循市场经济规律，让市场在产业结构优化升级中起决定性作用，政府通过对技术改造政策、新兴产业相关扶持政策以及准入政策、对退出企业扶持政策等，来引导产业的进与退。只有进退并举，并且是积极进，有序退，我国的产业结构才能不断优化升级。（作者单位中央党校经济学部）

来源：中国审计报

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