2014年电信行业改革回顾与展望

　　2014年初以来，国内电信市场不断释放出政策调整的信号。从放开虚拟运营市场、引进民资进入该相对市场、成立铁塔公司做类似横向切割、直至最近的放开价格管制，这些事件都在不同程度上体现了放松政策管制在意识形态上已经逐渐占据主导地位。在此指导思想下，竞争格局调整、产权结构调整、电信政策改革等方面多种举措都在不同程度的推进。放松政策管制只是手段，在这些举措或是举措计划后面，如果不考虑政治因素，最终的目标还是消除垄断、提升行业效率，实现社会福利的最大化。与此同时，中国电信市场的政策改革路径虽然经历了政企分开、引入竞争者、纵向切分、横向切分等阶段，但距发达国家的行业效率相比仍有较大差距。总体而言，中国电信行业改革到目前为止呈现出如下特点：自然垄断观念逐渐淡化，电信市场结构仍有待改善，产权结构较为单一，监管机构效用仍需提升。在这一背景下,解读分析近期放松政策管制对行业产生的影响，预测行业下一步发展走向很有现实意义。

　　从追求社会稀缺资源的最佳配置方式的经济学角度看，政府干预的经济合理性是建立在效率的标准上的。政府干预的必要性在于它是否能够补偿市场失败所产生的效率损失。如果在效率与平等之间存在一种替代的关系，也就是说，如果公共部门的增长要以牺牲经济增长作为代价，从而使得公共部门的增长最终导致生活水平增长缓慢，那么政府干预就失去了其合理性。这一意识形态的出发点是当前电信行业领域放松政策管制的理论基石。当前的放松政策管制有些类似于70年代西方石油危机后经济理论由凯恩斯主义（政府应该对社会经济活动采取合理干预）转向新自由主义（应该取消以需求管理政策为基础的国家全面干预经济的政策）的情况。然而，简单的把这一改革的动力归结为经济因素或是其他外部环境因素是不正确的，其过程受到更多综合性因素的影响。在社会实践中，尽管很多国家都经历了自由主义-〉凯恩斯主义-〉新自由主义的发展历程，但因为对效率和公平平衡点选择的不同（受到意识形态的影响），各个国家的电信管理政策改革呈现出各种不同的形态。例如美国社会以个人主义为中心的自由主义意识形态决定了其对政府干预社会事务的难以接受，最终的结果是国家对公共管理事务采取更多的松绑的态度；而在德国，社会主义市场经济的意识形态决定了其更多会关注到社会公平的问题，因此在德国的电信政策呈现出市场力量和政府管理力量均发挥出重要作用的态势。在实际操作过程中，一方面，由于放松政策管制步调或程度未能合理把握而造成市场失灵，影响行业健康成长的案例仍有出现（例如法国历时长久的价格战，随后爆出网络无法承载业务瘫网、业务数据泄露等体现服务质量下降的状况）。另一方面，政府干预带来存在价格扭曲，出现价格偏离成本。在市场竞争压力的作用下，市场参与者的利润动机在占领市场出现了一些非市场化的手段，影响到整体社会的效率。电信这一公共基础设施领域的改革一直充满争议。

　　我们可以从电信市场的自然垄断性、电信市场的产业结构、产权结构及管制政策等方面，对这一系列放松政策管制举措可能带来的变化情况作分析和评价，并结合实例进行比较说明。

　　1．电信业务市场的自然垄断性问题；

　　传统支持电信领域管制的观点认为电信行业具有自然垄断性，也就是说由于大规模的投资沉没成本和规模经济，行业中存在适度的垄断才是有效率的。然而，在电信行业与其它信息行业发展融合日益深入的同时，这一基础发生动摇：首先是多种技术的并存，每一种技术实现都存在其比较优势，多家企业提供生产手段和产品呈现更多的异质化，垄断不能带来成本效率；其次网络建设和互联的成本随着技术的发展大大降低；再次也是最为重要的一点，随着信息技术的发展，电信服务的替代服务更为丰富，这导致的结果是需求曲线更为平坦而有弹性，这样市场的自然垄断性在需求角度受到了削弱。

　　在价格领域支持放松管制的观点认为：价格管制在复杂的电信业务市场效果并不乐观，基础电信业务领域各种方式的降价和变相降价屡有发生，资费管制的失效已成为常态。因此长远来看需要放松电信资费管制，让市场发挥力量，形成满足运营商激励相容条件的资费。

　　我们可以举一个例子，说明市场监管者对“垄断”不同解读可能会采取的举措。2011年，美国第二大运营商at&t公司计划对第四大运营商T-Mobile采取收购政策。当时，拥有9550万无线用户，T-Mobile拥有337万无线用户，两者合计将达到约1.29亿用户，因此，两家公司合并后将产生一个美国规模最大的运营商。从用户规模角度来看，美国电信市场的垄断程度可能加剧。但作为监管部门的FCC仍然对这次并购行动进行了深入的调查研究。原因是面对当前新形势下的电信市场，如果监管部门只考虑市场垄断的因素，此次交易显然是不合理的。但对FCC而言，它需要把这次交易放在整个产业的发展环境中，对其综合影响进行审查。2010年3月，FCC公布国家宽带计划细则，目标是在此后十年内，达成为90%的美国家庭提供100Mbit/s的宽带网络的目标。2011年美国国情咨文中也提到：“在接下来的5年之内，我们将使‘企业在覆盖美国98%的范围内部署4G网络’成为可能。这不仅关系到一个更快的网速和更少的掉线情况，而且还关系到更好地将美国每个地方与数字时代相联系起来。”也就是说，FCC当前需要考虑的一个重要问题是如何更好地协调，使at&t成为美国移动宽带战略的具体落实者，进而构建良好的产业生态，实现国家宽带战略。因此是否需要给它赋予一定的“资源垄断”地位，FCC并不简单教条地做了深入的分析。

　　目前的电信市场的自然垄断性随着技术、产业、竞争对手的发展呈现出逐渐弱化的趋势。因此放松政策管制具备良好的现实基础，然而对“垄断”的理解还需更多角度。

　　2．电信市场结构是否合理；

　　HHI（HHI指数，（Herfindahl-HirschmanIndex）是度量产业部门的市场集中度的指数。其计算方法是把某一部门的每一家企业在市场上的份额平方后求和，其计算公式为HHI=∑Si2，其中Si系第i家企业在某一部门中的份额，HHI介于0和10000之间，数字越小说明集中度越低，反之则说明集中度越高，当HHI指数为10000时，说明市场中只有一家厂商。）

　　观察中国电信市场的HHI值可以看出垄断情况的变化。1998年的纵向拆分使得HHI从接近10000降低到7000左右，市场形态也从一个完全的垄断市场变成了部分竞争市场。然而此后，在2000年-2006年间经历了横向拆分，HHI的变化并未如预期明显。2000年HHI值为4442。2002年的横向拆分带来HHI急剧下降到2865，这说明当年的重组拆分对市场的垄断集中度还是有所改善。随后到2005年，HHI基本维持未发生大的变化。2006年，HHI升高到3034，重组效应已经基本让位给市场竞争效应。因为移固替代的市场趋势明显、中国移动手握移动牌照而在纵向市场中相对的垄断地位造成HHI反而提升。电信市场垄断度并未如预期得到有效的下降。目前的市场结构仍然很难说是有效竞争的。

　　对市场结构的调整一般有三种方式：一是引入民营竞争主体，与垄断运营商形成竞争——类似目前引入虚拟运营商的动作，但效果还有待观察；二是引入国外电信运营商与垄断运营商进行竞争，目前该种形式在国内甚少使用；三就是通过横向或是纵向拆分的方式形成运营商合理的竞争格局。

　　在市场格局调整方面，我们可以参考以下日本的经验：1997年，日本NTT被拆分为四个公司：1个控股公司，2个本地公司和1个长途/国际公司。到1998年6月，日本形成了5个主要的本国公司集团（NTT、DDI、TTnet、日本电信集团、KDD/toyota）和3个外国公司。外资也在放松管制后（1998年日本取消外资进入电信运营的禁令）进入日本电信市场，例如WorldCom、BT和GlobalOne等。目前日本已经逐渐形成NTT、KDDI和软银三强鼎立，eMobile、IPMobile随后，以及众多中小运营商为外围形成的“寡头垄断，大中小共生”的市场格局。竞争环境的营造和产业结构的合理使得日本成为了全球最早提供3G技术的国家，也是目前全球应用通信技术最为成熟的国家。

　　3．产权结构的合理性；

　　我国电信部门并没有形成多种所有制形式的电信企业公平竞争的市场格局。虽然采取了海外资本市场上市的形式，形成了多元化的产权结构，但国有股份占有控制地位的情况基本没有发生变化，尤其是民营资本难以进入基础电信市场竞争。

　　国际上电信企业产权结构改革基本采取两种模式：一种是对在位的垄断运营商实施完全民营化，也就是说通过产权改革后，企业的控制权交给民营经济；另一种是对运营商进行部分民营化，即国有运营商的国有股份减少，但是控制权依然属于国家。

　　我们可以观察一下产权结构调整比较彻底的英国电信市场的情况。1984年，在撒切尔夫人公共设施私有化改革的大背景下，英国通过《电信法》，废除了英国电信在电信产业的独家垄断经营权，允许私有化。同年，国营的英国电信公司改为英国电信股份公司（BT），并出售了该公司51%的股份；接着1991年英国政府又出售了48%的BT股份，使得英国最大电信公司全部民营化。随后英国电信市场全部开放，并取消电信业务许可证制度，改为备案制度。

　　目前国内基础电信运营商中国有股权占据绝对控制地位，且一股独大现象较为严重。在这样的情况下现代企业制度难以建立，结果就是国有企业之间的恶性竞争和支配地位的滥用时有发生。在这样的情况下，引入多元化的投资主体，建立产权多元化的格局势在必行。

　　4．管制机构及管制政策的有效性

　　纵观国际，很多国家对电信行业的监管都经历了政府直接运作公共事业、政府管制企业、成立独立监管部门等阶段。在这一系列的改革过程中，政府对管制松紧程度的理解、政府与产业的关系、政府与被管制对象的关系都有不同程度的变化。

　　以英国电信改革情况为例，2003年7月17日，英国议会批准通信法草案，将原有5家监管机构融合为一家——OFCOM，以应对产业融合的趋势，提供统一的监管。在3G发展的初级阶段，OFCOM担当的是产业监管者和市场秩序维护者的角色；在3G发展到一定的阶段后，OFCOM的角色又转变为帮助运营商拓展用户市场，推动产业发展的角色。当时英国电信（BT）在英国固话市场占据了垄断性的市场份额（73%）。为了限制其垄断地位并减轻的监管负担，OFCOM出台了一系列限制BT在宽带市场上垄断的政策，并于2014年提出分拆BT的建议，即将其网络部门BTWholesale与BTRetail分拆。BT当时提出了几点反对意见：阻碍技术创新发展动力，影响英国21世纪网络计划（类似国家宽带计划），同时通过主动开放网络给竞争对手（即提供公平接入）同样可以实现削弱垄断而无需分拆等等。OFCOM最终接受了BT的建议而没有实施拆分，但这一举措提升了BT所面临竞争的剧烈程度，使得政府对垄断者的管制更为严格——这在实现更有效率电信市场的同时，提升了BT的活力和实力。

　　而在美国，20世纪30年代出现了空前的经济危机，在这种恶劣的经济环境下，为了保障新兴的电信业平稳发展，根据1934年《电信法》，美国成立了联邦通信委员会（FCC）。美国的政治体制特征直接制约和影响着FCC的性质和运作。2001年9月13日，为应对三网融合的要求，FCC将内设的公共电信的监管机构与有线电视的监管机构合并，统一设立了一个“竞争监管局”，融合后的新机构将电信、广播电视和互联网统一纳入监管范围，统一政策，统一监管。至此，FCC在监管定位和监管政策方面有了显著的变化。

　　以欧盟为例，各个成员国设立的管制机构不仅独立于企业，也独立相关的政府部门，管制权力来源于立法，向国会等立法机构负责，经费来源于频率、码号等管制收费或是财政拨款。

　　上述例子都可以看到，独立管制机构的设立和相应立法工作的完成，是各国认为有效管制的重要基础。然而中国在电信管制机构设置方面，一直由政监合一的政府组成部门实施电信管制，职能具有多重性而缺乏独立性。另一方面，中国的电信管理政策最多体现在法规、规章及规范性文件中，电信监管运营没有完全纳入法制化的轨道。而从其它国家放松政策管制来看，如果缺乏科学合理的配套管制政策，在竞争和产权改革方面的政策推进，可能难以达到理想的效果。[5]

　　基于上述讨论,我们可以对近期出现的几个放松政策管制事件进行解读和分析:

　　放开虚拟运营市场、引进民资进入

　　虚拟运营商的出现，将会给传统单纯的运营商电信市场的用户数、ARPU及离网率等几项指标发生巨大的变化。不同国家因为市场环境、竞争态势和政策监管思路不相同，移动虚拟运营商的发展状况有着巨大的差别。

　　从目前对欧洲和北美市场的观察情况来看，大部分的移动虚拟运营商采用的商业模式还是针对低端的预付费话音或者短信市场。这种简单的商业模式虽然能够帮助运营商以批发的方式销售话务量从而更好地形成规模效应，降低边际成本；但却同时可能形成对主运营商的竞争压力从而带来如上提到几项关键业务指标如ARPU及离网率的变化。所以这种运营商对这种商业模式是持非常审慎的态度的。然而如果运营商和虚拟运营商（尤其是那些在某特定领域内具有非常强的品牌效应和深入的服务的虚拟运营商）如果能够将眼光从价格上挪开，而更多的去关注增值业务的话，虚拟运营业务将有可能成为运营商一个低投入高回报的市场。我们可以简单看几个例子：BoostMobile在2005年将其关注点放在年轻人市场，在一个季度内就实现了30万用户的最快客户增长率，与此同时，因为对push-to-talk业务的捆绑，它还成功地实现了预付费业务的高ARPU。法国市场上的移动虚拟运营商VirginMobile将其主要用户目标群体确定为27岁至31岁的年轻人。这一群体尽管打电话的开支低于用户平均水平，但他们发送短信的条数却是平均水平的5倍，他们平均每月发送的短信数高达243条。

　　英国电信运营商Orange2011年目标是新增达到20家移动虚拟运营商。Orange期望通过这一举措在垂直方向上深入其移动通信市场。其中的例子有作为固定运营商的Unicom希望针对其现存的8万B2B客户提供移动业务；Catalyst希望提供给特定客户群如学生、少数族裔和中小企业提工移动话音业务；AxisTelecom则为1万4千名居民和商业客户提供移动话音业务。Orange批发业务、商业拓展和合作伙伴部门负责人MarcOverton评论道：“我们在成为虚拟运营商网络合作伙伴方面具有很大的决心，近期完成的交易显示了我们在这一战略指导思想上的成功”。

　　虚拟运营可能会是一种变通的非常好的有序竞争方式。也就是说，在网络层面，一些相对稀缺的资源例如网络、号码资源、频段资源等保证一定的垄断性以确保不因为重复建设造成的低效率；在业务和服务层面，放开充分的竞争以确保市场参与者必须具备足够的效率才能生存，这种效率的提高给客户提供的就是实实在在低廉的价格和优质的服务。

　　尤其是在3G/4G时代，随着业务的复杂性、参与业务各方专业程度不断的加深以及商业模式的不断创新，运营商“包打一切”的传统模式似乎面临着越来越大的挑战。与此同时，更为丰富的网络拓展能力、更低的数据业务成本及种类更为繁多的业务类型为更多组织成为虚拟运营商成为了可能。与原先２Ｇ时代虚拟运营商主要做的是通过折扣价实现渠道的拓展不同，３Ｇ时代虚拟运营商可以做更多的事情。类似广播媒体、音乐公司、固定业务运营商（尤其是那些希望应对移动替换固定趋势的运营商）和商业客户解决方案提供商都成为了移动虚拟运营的候选者。在这一市场上的先导有比如法国广播公司ＮＲＪ（计划投入音乐下载服务）、运动类的内容提供商ＥＳＰＮ（计划在美国提供多媒体运动信息）等。我们可以看到，由于移动虚拟运营商都拥有知名的品牌、强大的分销渠道以及富有经验的营销力量，而且他们当中的一些企业自身还经营着一些较有特色的服务或业务，这些特色服务可以帮助虚拟运营商们将通信服务与运营商的传统服务捆绑，提供给客户更大的价值。

　　目前虚拟运营市场上可能将会出现的情况基本上是这样：作为市场领导者的运营商通常会采用这个战略来实现对特定市场的渗透（例如特定年龄段客户群），或者实现对多媒体业务的推动。作为市场跟随者的运营商通常会采用广泛拓展虚拟运营商的方式来蚕食市场份额。

　　作为政策监管部门，特别需要改变虚拟运营商就是关注于低端市场，采用低价策略获取市场份额的认识。研究专业的媒体公司、内容服务商等业务开展中实际上价值链中“应该”的主导环节作为虚拟运营商的可行性和优劣。当然，如果政策监管部门对移动虚拟运营商的进入进行管制的话，必然需要制定一系列的标准和规范，比如确定接入费、接入条件、服务质量保证标准等，而这些又都必须充分考虑到频谱资源利用的有效性、入网许可以及移动虚拟运营商的投资，其相关管制难度是很大的。

　　一般认为，引入虚拟运营商政策，可能会对运营商提出更多挑战。其实，对行业管理者而言，该政策所提出的挑战也非常高。他们需要考虑的重要问题是，一方面如何很好协调好作为国家信息战略的具体落实者的运营商，构建良好的产业生态，投入足够的资源来实现国信息战略；另一方面如何通过虚拟运营商带来行业活力，实现效率助推器的作用。这两方面的考量，缺一不可。如果偏重于保证运营商利益而放松政策管制不够，可能会造成引入虚拟运营商政策的无功而返；如果引导和监管不足造成行业恶性竞争，有可能会导致出现短期内的市场价值急剧下滑而导致行业发展的倒退。

　　成立铁塔公司做类似横向切割引起的网业分离探讨

　　国家铁塔公司成立消息传出，引出了改革电信运营体制改革更为深入的讨论。2013年8月国务院发布了《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，从产业供给、国内需求及市场环境等方面提出若干切实可行的政策建议，将信息消费提高到国家战略层面。信息行业发展时至今日，许多问题的出现已经超出了业务发展领域。更多时候社会面临的是一个行业革新、如何在新的产业发展外部环境下，充分考虑产业特点和发展阶段，寻找到能够最为充分利用社会资源的途径。

　　支持网业分离的观点认为：基础网络架构尊重自然垄断的行业特性，而之上的服务和业务则放开竞争。[6]这种观点的一方面是为了最为充分的利用社会资源，做到对重复投资重复建设的杜绝；另一方面是为了避免从业者“既当裁判员又当运动员”的状况，通过打破垄断，实现管道中立，开放服务业务竞争来打造新的产业。这里头可以分离的实际上还不仅仅是移动通信网络中的基站，还有例如基础网络支撑服务、基础数据技术支撑服务产业、内容服务产业等。据笔者观察，这种管理思路在国际上有不少电信产业发达国家所采用。比如美国，基础电信网络的建设所有者和其上的业务服务提供者两种角色是分开的比较清晰的；即使是在基础电信网络和服务提供者均属于同一公司DeutscheTelekom的德国，也需要根据网络中立的原则给竞争对手提供基础网络接入。

　　美国非常重视构建自由开放的市场竞争体制，因此在美国管制政策的设计对行业垄断的打击作用是明显的——也就是非价格性的行业壁垒基本上都会第一时间采取“拆除”的思路。1994年，克林顿政府提出“全球信息基础设施行动计划”，鼓励私营部门投资，为所有信息提供者和使用者提供开放的网络通道以及保障普遍服务。1996年进而提出“新一代互联网计划”，积极扶植对新一代互联网及应用技术的开发，以此保持美国在互联网方面的优势。布什总统时期，美国采取了一系列的措施，其中“为新的内容和在线服务提供免税政策”体现出其鼓励民营企业参与信息服务提供的指导思想。[7]另一方面，美国电信市场和世界上大多数电信市场一样，互联网企业、媒体企业这些非传统的市场势力都纷纷进入电信行业的竞争行列中。电信运营商一方面需要面对这些实力强大的新入者带来的内容运营、全业务捆绑等的竞争，另一方面又要投入大量的力量保住自己在传统市场升级方面的优势，无形之中运营商需要更多的密集资源保障。国家需要通过高速网络建设保证对经济的带动作用，但又不能够对运营商做类似于计划经济的安排。美国国情咨文中提到：“在接下来的5年之内，我们将使‘企业在覆盖美国98%的范围内部署下一代高速无线网络—4G网络’成为可能。这不仅关系到一个更快的互联网和掉线情况更少，而且还关系到将美国每个地方与数字时代相联系起来。”[8]这种情况下，如若不是采取网业分离的思路，运营商的角色就会比较尴尬——这和我国传统运营商的定位情况有所不同。在目前的情况下，我国运营商同时承担了国家通信服务基本服务提供（政府机构特性表现得较为明显）和与市场上丰富的应用竞争，为客户提供丰富的通信信息服务（企业特性表现得较为明显）。这与经历了私有化和放松政策管制后的欧洲国家采取网业分离的背景情况是很不相同的。

　　我观察到针对此消息存在一种观点：这是一种变相的“垄断”。也就是担心国家基站公司会滥用其对网络资源的垄断地位，可能会阻碍包括电信运营商在内的所有提供网络信息服务的行业参与者。这一点的关键，我认为是在国家对基站公司的定位是否准确、监管边界是否划分准确、管制是否到位等问题。

　　网业分离在技术上还需要回答一个“网络中立”的问题。这个概念近年来由于互联网网络资源的大量消耗，同时建设网络资源的基础网络架构服务商没有获得相对应的利益而成为一个热门的讨论问题。然而其引申前的本意是“法律规定任何电话公司不得阻碍接通非本公司用户的电话。”也就是说，在网业分离这个模式中，无论基础网络是谁建设的，都需要保证给所有游戏的参与者提供一定标准的服务接入而不得设置阻碍。

　　哥伦比亚大学法学院教授、“WhoControltheInternet”的作者Tim Wu称：我们最终所面临的问题是亚当斯密曾经面临的，即在那些所谓“载体”或者说是基础建设--道路、沟渠、电缆、铁路和互联网--中，应该有着特殊的运行原则吗？自从17世纪以来，我们就强烈的认同一个观点，即基本的交通和通讯网络应该属于公众利益范围内，而不得对个体有所差别，因为有太多的东西依靠与此，它催化整个产业。只要你还是认为互联网更像是一个高速公路而不是快餐店，它就应该在它所负载的东西上保持中立。实际环境中，迫于利益追求不同，并不是所有的人都具备Tim Wu这样开放性的意识——又或者说像他那样站在第三方中立立场上更具有可能的不带有预设立场的认识，其实并不太容易。如果这一条判断成立的话，作为行业管理者，需要费些心思对这四个字进行研究，从标准到实施中的细节，都需要有仔细的考量。

　　电信行业放开价格管制

　　放开价格管制有利于充分发挥市场机制对价格的自动调节作用，但其中的要点是需要界定好自然垄断特性业务领域和竞争性业务领域的范围，并有针对性地采取不同的管制政策。这样能够有利于减少垂直一体化企业在自然垄断性领域内实行高价策略，而在竞争性领域内实行低价策略，进而实现交叉补贴。与此同时，价格放开不至于影响到普遍服务的提供。例如在美国，主要的普遍服务项目表现为向低收入者提供的某些基本服务，以及向高成本地区（农村或是偏远区域）提供服务。在考虑提供好普遍服务的基础上，美国电信监管部门对电信资费不予管制，由运营商自定资费标准。但该标准不能影响消费者权益，不影响公共服务目标，否则运营商可能会被起诉。

　　总而言之，在自然垄断观念、电信市场结构、产权结构调整、监管机构改革等多个方面的都进入了具体的操作阶段。这些改革举措势必反过来对电信领域的意识形态产生深刻的影响。这或许会成为未来中国电信改革历史的重要转折时分。

来源：labs 作 者：云晴

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