医药行业反垄断执法呈现新特点

　　未来医药行业领域的反垄断执法常态化已是大势所趋，而从近期的案件来看，医药行业的反垄断执法呈现了新特点，这也让我们对未来医药行业的反垄断执法有了更多的期待。值得一提的是，近期反垄断执法机构查处的各类“第一案”往往并非个例，而是试图“以点带面”进行深入整治。

　　医药行业的垄断乱象一直被认为是药价居高不下的重要推手之一，不仅严重阻碍医药行业的平稳有序发展，更影响着老百姓对医药服务的满意度乃至生活的幸福感。2015年底以来，反垄断执法部门不断加大对医药行业的执法力度，查处了一系列反垄断案件。虽然近期政府惩处垄断行为的横扫态势多少令医药行业有些措手不及，但如果能够扫除医药行业的多年积弊，对于老百姓和渴望公平竞争环境的医药企业而言，无疑都是大好事。

　　未来医药行业领域的反垄断执法常态化已是大势所趋，而从近期的案件来看，医药行业的反垄断执法呈现了新特点，这也让我们对未来医药行业的反垄断执法有了更多的期待。

　　近年来医药行业各种类型的反垄断“第一案”

　　近年来医药行业出现了各种类型的反垄断“第一案”：

　　原料药行业第一案：2015年10月28日，重庆市工商局经国家工商总局授权，认定重庆青阳药业有限公司构成拒绝交易的滥用市场支配地位行为，并处以43.9万元的罚款。

　　医疗器械行业第一案：2016年12月5日，国家发改委对美敦力(上海)管理有限公司与其交易相对人达成并实施心脏血管、恢复性疗法和糖尿病业务领域医疗器械产品价格垄断协议的行为作出行政处罚，罚款1.185亿元。

　　未依法申报经营者集中行为第一案：2015年9月16日，商务部对上海复星医药产业发展有限公司收购苏州二叶制药有限公司35%股权涉嫌未依法申报进行了立案，认为其违反了《反垄断法》关于经营者集中的申报要求，处以20万元人民币罚款。

　　联合抵制交易行为第一案：2016年7月22日，发改委公布了对华中药业公司、山东信谊制药公司和常州四药制药公司等三家公司的决定，对三家公司就艾司唑仑原料药达成“联合抵制交易”的垄断协议和就艾司唑仑片剂达成“固定或者变更商品价格”的垄断协议的垄断行为进行处罚，合计罚款约260万元。

　　行政垄断行为第一案：2015年8月17日，发改委对安徽省蚌埠市卫计委，在药品集中招标采购中涉嫌滥用行政权力排除限制竞争的行为进行了调查后，认为违反了《反垄断法》第三十二条关于禁止行政垄断的规定，应予整改。

　　医药行业反垄断执法的新特点

　　结合这些案件，我们发现近期医药行业反垄断执法呈现出了新的特点：

　　一是多部门共同发力。

　　在《反垄断法》框架下，虽然国务院反垄断委员会总体承担着负责组织、协调、指导反垄断工作，但享有执法权的反垄断执法机构却是国家发改委、商务部和工商行政管理总局这“三驾马车”。从职能上看，“三驾马车”对垄断行为进行分门别类的基础上各司其职：商务部负责规制经营者集中，国家发改委负责规制价格垄断，工商总局负责规制协议垄断、滥用市场支配地位等。

　　二是中央与地方联动执法。

　　由国务院反垄断执法机构进行反垄断执法是《反垄断法》第十条第一款确立的基本框架，但该条的第二款也规定了国务院反垄断执法机构可以根据工作需要授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，负责有关反垄断执法工作。

　　在实践中，工商总局和发改委的不少案件处理都出现了地方执法部门的身影。例如发改委在查处山东省潍坊隆舜和医药有限公司价格垄断行为时，就是与山东省物价局联合调查的；而在“原料药”第一案中，重庆市工商局就是在工商总局授权下的直接查处。

　　三是打破部门执法隔阂。

　　医药产品事关生命健康，严格监管是监管部门的职责所在，因市场准入门槛高而导致的部分医药企业获得自然垄断地位的情况，可能难以避免。例如，原料药行业第一案揭露的原料药行业长期存在的垄断问题，就与食药监部门的监管工作有关：由于药厂生产原料药需对原料药的安全性、有效性、可控性等进行论证，并取得食药监部门颁发的《药品注册批件》、《药品生产许可证》和《药品GMP证书》方能生产，需投入大量的人、财、物和时间，很多企业自然望而却步。

　　然而，医药监管部门适当干预是医药行业发展所必需，问题在于一些地方监管部门存在的过度干预，导致行政垄断和地域封锁现象比较严重。例如，在药品招标采购环节的各种行政干预就存在着明显行政垄断之嫌。对此，2015年以来，发改委依据《反垄断法》对安徽省蚌埠市卫计委、四川省卫计委、浙江省卫计委和深圳市卫计委的招标采购政策进行了调查，正在纠正由于一些行业监管部门的行政权力导致的排除、限制竞争状况。

　　医药行业反垄断执法的未来形势展望

　　对于未来医药行业的反垄断执法形势，笔者认为：

　　反垄断执法机构查处的垄断行为将更加多样。从近几年反垄断执法机构的执法情况来看，已经被查处的垄断行为除了具有排除或限制竞争效果的经营者集中，还有涉及价格的垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争等，已基本涵盖反垄断执法的主要类型。但从国际经验来看，医药行业一些特有的垄断行为尚未被我国执法机构发现或查处。例如，美国原研药企业与仿制药企业之间经常会发生订立“反向支付协议”的情况，目标是为了推迟仿制药的上市时间，以维护原研药企业的垄断地位。这一类型的案件我国尚未发现相关案例，但并不意味着在我国医药行业就不存在这样的现象。

　　值得一提的是，近期反垄断执法机构查处的各类“第一案”往往并非个例，而是试图“以点带面”进行深入整治。2016年发改委对安徽、四川、浙江、深圳等地卫计委的调查，就是对药品招标采购制度行政垄断乱象的集中治理。而2017年2月10日国家工商总局对武汉新兴精英医药有限公司案的处理就与2015年的“原料药”第一案所规制的垄断行为相似，都是针对滥用市场支配地位的垄断行为。

　　地方执法机构的角色将更加突出。地方执法机构的反垄断角色一开始是存在疑问的。因为，相比反不正当竞争和价格执法，地方政府反垄断执法并非其法定权力，主要来源于国务院反垄断执法机构的授权，范围需要解释说明，而且仅能到达省级部门，无法延伸至基层。但从近期反垄断执法实践来看，国务院反垄断执法机构与地方执法机构执法互动也产生了良好的执法效果。

　　地方执法机构作为地方市场的监督管理者，对于反垄断行为的治理具有地缘优势。随着医药行业反垄断执法的深入，地方执法机构在执法过程中的作用将进一步凸显，其角色可能变得更加重要。为了取得良好的执法效果，反垄断执法机构不应忽视地方执法机构资源。

　　涉及的部门联合执法形式可能更加多元。如果想解决医药行业存在的经济垄断和行政垄断现实，卫生部门和医药监管部门进行的内外协调，可能比反垄断执法机构更为有效。

　　随着医药领域反垄断执法的深入，医疗监管体系、药品监管体系与反垄断执法体系如何有效衔接配合日益重要。各部门可按照《反垄断法》的精神联合下发文件，对垄断行为进行职权范围内的规制，可与反垄断执法机构联合执法，共同治理医药行业的垄断乱象。

　　总之，未来的反垄断法执法工作，必将会渗透到医药行业的更多领域，而这也会给医药市场的公平竞争、医药行业的健康发展以及老百姓的医疗服务带来更多的利好。

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