新版GMP考验：能否扭转药品生产乱象仍是疑问

　　在目前中国孱弱的药品监管体制下，新版 GMP的施行，是否能扭转药品生产乱象，以达到提高药品生产管理和质量控制初衷，仍是疑问

　　2011年3月1日，中国《药品生产质量管理规范2010年修订》Good Manufacturing Practice，下称2010版GMP正式施行。　　

　　中国首部GMP颁布于1988年，并在1992年进行修订。上一版GMP修订于1998年下称1998版GMP，参照的是世界卫生组织WHO1992年针对发展中国家制定的GMP准则。

　　长期以来，中国的GMP一直面临着质量管理体系不完整、重硬件而轻软件、政府监管不力等问题。在国际贸易中，中国的GMP与美国、欧盟、日本等发达地区的要求也存在差距。

　　2010版GMP较之旧版，大大提高了准入门槛，直接参照欧盟标准。

　　“促进医药领域的产业结构调整，促使国内制药企业和国际接轨，是2010版GMP希望达到的目的之一。”一位参与了两版GMP制定的人士表示。

　　2010版GMP规定，现有药品生产企业将有五年过渡期达到规范要求，这意味着药企在五年内必须增加投入，此举可能引发行业洗牌。

　　另一方面，在目前中国孱弱的药品监管体制下，2010版GMP的施行，是否能扭转药品生产乱象，以实现提高药品生产管理和质量控制目的，仍存疑问。

　　未实现的初衷

　　GMP制定的初衷，是为了加强药品生产管理和质量控制，降低药品生产过程中污染、交叉污染以及混淆、差错等风险，但纵观中国GMP强制认证十年的历史，远未实现此初衷。

　　上世纪80年代开始，各地出于发展经济的需要，伴随着“当县长，开药厂”的口号，大量药企涌现。为整顿药企小、散、乱的局面，国务院每年都下令整改，但效果不彰。

　　1988年，卫生部制定了第一版GMP。六年后，卫生部、原国家医药管理局、财政部等部门联合成立中国药品认证委员会，要求企业自愿接受GMP认证。至该年底，卫生部药品认证管理中心共向97家企业车间和13种药品颁发了GMP证书。

　　由于是“自愿”的，GMP当时并没有真正发挥规范作用。至1998年底，药企小、散、乱的局面并未改观，药品生产企业高峰时达6000余家，其中90%为中小型企业。

　　同一年，国家药品监督管理局下称国家药监局成立。该局成立之初便提出了GMP强制认证的思路，并要求于2005年底之前完成认证工作体外诊断试剂、医用氧企业认证期限分别为2006年、2007年，逾期未通过认证的企业将被强制停产。

　　2001年，药品GMP认证进一步获得法律支持，当年颁布的《药品管理法》明确，药品生产企业必须按照GMP要求组织生产。2004年底，最终获得GMP认证的企业为4668家，1000余家药企因未得到认证而停产。“离2000多家企业被淘汰的设想有些差距，但这次的认证确实保证了药品制剂和原料生产企业在一定的硬件条件内进行生产。”一位参与1998版GMP认证的人士表示。

　　2005年，新版GMP的制定提上日程。相较于旧版更注重硬件要求，新版GMP更侧重生产过程的动态管理，从原材料购买开始，涵盖生产的各个环节，并延伸至药品出厂后的追踪。

　　在内容上，人员资格、不同生产工艺过程的操作、设备设计的确认制度、操作偏差的处理规则、各种原材料厂商的提供制度及出厂后的召回制度等都是首次提出，并进行了明文规定。在执行要求上，2010版GMP更加严格：1998版GMP如果认证监察发现严重缺陷少于三条，可限期整改，然后进行再次认证；但2010版则规定，有严重缺陷将不予认证。

　　中小药企或遭淘汰

　　2010版GMP直接参照欧盟标准，继续此前通过抬高门槛，促进药品生产企业优胜劣汰的思路。

　　“新版GMP会导致药品生产企业的并购，效益不好的企业迫于成本压力会退出。五年的缓冲期给一些有资质和潜力的企业做大做强的时间。”上海生物谷集团总裁张发宝对《财经》记者表示。

　　目前，中国有近5000家药品生产企业，90%以上为中小企业。据知情人士介绍，新版GMP是尚未出台的医药企业“十二五”规划中的重要环节。

　　规划中提到，至2015年，希望有60家左右企业达到或接近国际标准，2000家-3000家企业通过新版GMP认证。这意味着，规划预计另外2000家左右的企业，将可能退出药品生产行业，或被兼并。

　　为了通过新版GMP，企业需投入多大成本？此前据国家药监局统计，通过1998版GMP认证时，企业平均投入约为2880万元，以当时药企总数计，总投入约为1500亿元。“如果要达到2010版GMP的标准，企业共需投入3000亿－5000亿元。”一位药品行业资深人士估算。

　　就企业而言，增加的投入包括硬件和软件改造两方面。在硬件改造上，无菌制剂生产企业投入最大。无菌制剂是药品风险中最大的剂型，近年来，引起社会关注的药害事件，其“罪魁”多为无菌制剂。如2006年“齐二药事件”中的假药亮甲克素、安徽华源“欣弗”不良反应事件。

　　2010版无菌制剂附录采用了欧盟和WHO的洁净级别标准，企业需要在厂房建造和设备大幅投入，以达到标准。

　　软件投入的成本亦不菲。据一位不愿具名的无菌制剂生产企业人士大致测算，软件投入将使部分品种生产成本增加一倍。

　　一位医药行业研究人士表示，对于大中型企业来说，为通过GMP认证而增大投入并不算难题。“但对于占药品生产行业90%的中小企业来说，新增的投入要消耗他们一年至两年的净利润。”

　　在投入重压之下，一些中小企业已在寻求生存之道。一位药品行业人士介绍，集中于浙江、江苏、山东一带的中小企业，像金华明珠制药、南通华山药业、苏州万庆药业、苏州唐氏药业等，正在寻求被并购。

　　医药体制挤压

　　巨大投入之外，目前的医药体制也让药品生产企业倍感压力。

　　在近期举行的一次有关2010版GMP的内部研讨会上，一位药品生产企业负责人直言：“在现有的招标体制下，谁率先执行这一规则，意味着谁先死。”

　　中国社科院经济研究所研究员朱恒鹏分析说，目前，70%－80%的药品是通过公立医院销售到患者手中的。而在生产企业——流通企业——公立医院的整个链条中，药品生产企业只能获得药品利润的10%－20%，药品流通可获得约20%，剩下的60%归公立医院。由此看来，在中国的药品市场中，具有垄断色彩的公立医院占有主导地位。

　　为改变药价高企的局面，近年来，国家采取一系列措施降低药价，但却并未改变“以药养医”的局面。根据现行的药品招标制度，药品采购价格不断被压低成为趋势，降价压力却不可避免地向药品生产企业传导，再加上GMP要求的巨额投入，药企面临两头被挤的局面。

　　上海医药21.31,-0.29,-1.34%行业协会秘书长邓秋明也认为，现行基本药物的招标政策导向是低价原则，新版GMP 对实行基本药物制度生产的企业压力非常大。

　　在今年全国“两会”中，部分医药界代表委员已对此提出质疑。科伦药业002422.SZ董事长刘革新表示：“基本药物招标中，部分产品的中标价已低于行业平均生产成本，根据日前公布的山东省招标结果，250ml基础输液的中标价仅为每瓶0.87元。而经测算，该产品的平均生产成本最低为每瓶1.10元。”刘革新认为，由此可能带来药品安全隐患。

　　企业为了通过GMP认证而加大投入，加剧了成本倒挂，客观上放大了药品安全隐患。

　　对此，国家药监局人士表示无奈：“新版GMP使企业一定要增加投入，但药监局只管药品质量，不参与医疗机构的管理。”

　　邓秋明坦言，如果国内招标体制不改，那么率先通过欧盟认证的优秀企业，将会把产品销往海外，有可能放弃国内市场：“多家企业认为现在在国内做得很艰难。”

　　在今年“两会”期间，医药界代表委员座谈会上，多位药企负责人提出，国家应出台相关政策，支持和鼓励企业早日通过GMP认证。

　　复星医药12.52,0.00,0.00%600196.SH副总裁李东久建议，在基本药物招标时，政府可考虑凡是通过2010版GMP认证的企业给予加分，在非基本药物招标中分出质量层次，对通过认证的产品提高定价，以鼓励企业积极申报GMP认证。

　　神威药业02877.HK董事局主席李振江也建议，对通过2010版GMP认证的企业，可以不参与基本药物招标，或是政府在药品招标中通过提高定价予以倾斜。

　　监管是关键

　　时至今日，国内药品生产行业小、散、乱的局面依旧。

　　据国家药监局统计，至2009年底，全国4881家药品生产企业中有70%产能不足5000万元。与此同时，药品案件时有发生，仅2009年，中国共查处药品案件19.69万起。

　　高标准的2010版GMP是否能扭转上述现象，一位参与制定2010版GMP的人士表示：“药监局严格把住标准，是新版GMP得以执行的关键。”

　　多位药品生产企业人士表示，1998版GMP在执行中，药监部门存在“前紧后松”的现象，“开始检查比较严格，到了后期，尤其是2004年固体制剂、原料药等生产企业的检查下放到地方药监局后，部分检查便流于形式。”

　　出现此种现象，与中国现行药监体制相关。

　　1998年，当时的国家药监局组建之初，曾参照美国食品和药物管理局FDA的垂直监管模式，实行省级以下垂直管理，力图实现监管独立。

　　但无论人员还是规制，中国药监系统从建立到现在都无法与FDA相比。

　　2003年，国家药监局将食品的部分监管职能并入，更名为现在的“国家食品药品监督管理局”。

　　2008年国务院机构改革中，国家药监局由国务院直属机构，变成了卫生部归管单位。虽然名义上仍然是副部级单位，但其职权形式的范围大大受限。与此同时，药监系统的省以下垂直管理的体制改为地方政府分级管理，业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。

　　此后，药监系统的属地化改革进展不一，模式不同，亦使本就不甚强势的监管权愈加分散。

　　在此种背景下，各地的GMP认证出现松懈，一位不愿具名的药品生产企业负责人透露：“河南省一些企业的口服液生产，单瓶灌装就能通过认证，连生产线都不用上。”国家药监局的内部人士表示，他们曾接到举报，一些药品生产企业甚至花钱打点GMP检查员以应付检查。

　　此外，目前中国行政部门“重审批，轻监管”的通病，在药监系统亦有例证。当2006年安徽华源“欣弗”不良反应事件发生后，当地药监部门人士承认，因为安徽华源通过了GMP认证，他们便没有按照《药品管理法》规定进行跟踪检查。

　　在现有药监体制下，2010版GMP是否堪当重任，殊难乐观。

来源：《财经》 作者：王晨 张有义

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