新形势下如何加强通信监管能力建设

自本世纪初各省（区、市）通信管理局组建以来，迄今已有十余年的历程。其间，电信运营市场经历了几次调整，目前已形成了三家企业为主体的全业务竞争格局，但总体上尚未形成一种均衡发展的局面，市场竞争的日趋激烈与技术业务的交融发展迫切要求监管政策和重点适时进行调整。新的形势下，如何进一步加强通信监管能力建设，从而能够更好地适应市场发展要求，已成为通信监管部门面临的一个重大课题。

加强监管时不我待

电信竞争日趋激烈。现阶段，各电信运营公司纷纷提出对市场份额的考核，市场预期远大于市场实际增长。从江苏来看，在目前的高普及率（截至2011年年底为115部/百人）的情况下，大众市场已相对饱和，各企业面临KPI指标的考核压力，势必会通过各种方式抢夺市场，特别是少数基层公司重指标、轻自律的风气占了上风，致使一些不规范甚至恶性竞争行为频发，同时不断翻新的违规手段和技术上的壁垒也使通信监管的权威性受到严峻考验。取得全业务牌照后的电信运营企业均将现有业务进行捆绑和融合，使电信竞争的复杂性明显增强，要求监管部门针对市场发展的新形势，通过政策手段的调整，切实提升监管能力。

技术业务交融发展。随着IP技术的发展，各类电信业务拥有了融合的基础，新的融合型业务如手机电视、IPTV等业务不断涌现，跨行业竞争也给传统的电信监管带来了新的挑战。三网融合试点既要有广度也要有深度，但无论是试点面的铺开还是跨界竞争的推进，都要求监管部门及时跟进，给予有力监管。目前的融合试点还处在数量增长的阶段，但已经出现了多起诉讼。如何看待IPTV等融合业务的属性，怎样实施有效监管，如何处理好分业监管、职权交叉等新问题，需要通信监管部门的实践探索。

服务需求不断提高。随着通信业务的普及和用户权利意识的提升，服务工作越来越重要。过去我们只是将服务与行风建设结合起来推进，现在则需要进一步提升服务工作的位置。从江苏管局近年来遇到的行政诉讼和复议案件来看，均由电信服务问题引起，用户对企业的处理不满意后向监管部门申诉，答复再不满意便诉诸法律途径。这不仅对企业的服务质量提升提出了新要求，更对监管部门的服务监督工作提出了新挑战。

监管机构力不从心。自组建以来，省通信管理部门对于机构下沉和人员增加的呼声从来没有停歇，部里做了大量努力，但由于种种原因解决进程缓慢。以现有人员编制，很难对电信市场出现的问题给予及时有效回应。尤其是随着互联网的发展，使通信监管的边界不断扩展，压力不断增大，迫切要求我们把监管能力建设摆在前所未有的位置，抓紧抓实抓好。

需处理好四大关系

当前，加强通信监管能力建设需要处理好以下四大关系：

一是主管职能与监管职能的关系。根据部、省两级通信管理部门的“三定”方案，我们既是监管部门，也是主管部门。除了监管职能外，还要对行业发展负有引导职能，还要对网络安全负有保障职能。对省级监管机构来说，不能有重监管轻主管的思想，要统筹处理好二者的关系，全面履行法定职责。

二是政策制定与政策执行的关系。从政策制定的角度来说，应当及时对通过市场竞争所不能解决的问题作出政策回应。这里的关键是政府要找准角色定位，既不能不作为，但又不能乱作为，否则就会造成市场的混乱。我们的工作着力点应放在协调解决电信运营商之间以及电信运营商与消费者之间的各种经济和技术纠纷上，制定的政策应充分反映不同主体的利益诉求。

三是电信网监管和互联网监管的关系。进入新世纪以来，互联网的发展一路高歌猛进，其影响力呈现超过电信网之势。由于互联网涉及网络信息安全，关乎社会稳定，各级党委、政府对其高度重视，对通信部门提出了新的要求。在这种情况下，监管部门应当树立“融合型大监管”的理念，将传统电信网监管与互联网监管统筹起来考虑，结合起来推进。

四是行业监管部门与其他有关部门的关系。目前，我国对电信行业的管理实行中央垂直管理的体制，既然机构设在地方，就应该积极融入地方、主动对接地方。因此，要站在行业发展的高度审视不同管理主体的管理需求，充分认识到“多个积极性总比一个积极性好”的道理，调动发挥各有关方面的作用，积极为行业发展献计献策。

加强监管的方式方法

基于上述考虑，对进一步做好通信监管工作提出以下建议：

加强宏观引导。要重视抓好行业各项规划、计划的编制工作，注重行业规划与地方规划、省级规划与上级规划等之间的衔接，平时要强化分析。这里尤其要指出的是，中国幅员辽阔，区域间经济社会发展水平差异较大，这就要求在宏观引导方面要体现差异化要求，有针对性地制定各项政策和目标，切不可搞“一刀切”。

抓好市场监管。一是树立监管权威。二是推进企业诚信体系建设。三是完善行业协调机制。四是形成工作合力。

监测市场运行。为引导企业科学计划目标，使指标体系更实际、更理性，监管部门应将市场运行监测纳入监管日常工作，建立市场份额预警机制，试行对重点指标（如新增业务收入、新增移动用户数等）进行市场运行监测，对超出警示线的警示提醒，必要时向工信部和集团公司通报。增加市场监管在KPI考核体系中的话语权和考核比重，提出市场份额均额监管的目标，以保证行业的和谐发展。具体讲，建议改进集团公司省、市电信运营企业负责人考核计分办法，学习国家邮政局做法，在百分制的考核计分办法中，拿出15～25分交由工信部、省通信管理局负责考核。

强化服务监督。要站在社会利益最大化的角度，抓好电信服务监督工作，督促企业不断改进服务、提升质量、优化感知。对于用户申诉的问题，要建立分类处理体系：对于民事争议问题要采取行政调解的办法，予以协调处置；对于企业侵害用户利益的问题要依法处置，加大此方面的处罚力度。要做好电信用户满意度测评、电信用户申诉受理中心建设等基础性工作。

促进信息化建设。作为基础性网络行业，电信行业从来就是信息化建设的主力军，要切实担当起在两化融合以及农村信息化、社区信息化等进程中的责任，加大基础设施建设力度，推进信息化项目研发，深度参与信息化进程。当前，要着力抓好三网融合推进工作，研究思考融合型业务的监管问题。

狠抓互联网管理。互联网管理是通信监管工作的重中之重，要坚持一手抓正面引导、一手抓负面整治。要站在维护社会稳定的高度看待并抓好网络信息安全管理工作，加强技术手段建设，推进政策法规建设，促进行业自律工作，切实抓出成效。

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