用户名: 密码:   本网公告    收藏本站
    首页  >    产经分析 > 正文
环保“利剑”待出鞘,能否提高环境治理力度

  日前,全国人大常委会举行了全体会议,审议了多项影响经济社会发展的法律草案。其中环境保护税法草案就首次提请审议。草案提出,将现行的“排污费”改为“环保税”,规定应纳税排放的污染物包括“大气污染物、水污染物、固体废物和噪声”。而对于各方面争议比较大的对二氧化碳征收环境保护税的问题,暂不纳入征收范围。


  “环保税是优化税制、优化税种布局的新开端,对于税收体系的完善及税制结构的健全有重要意义。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示。


  A “税负平移”原则下进行


  费改税是新一轮税制改革的内容之一,环保税法的立法原则正是按照“税负平移”的原则进行环境保护费改税。草案根据现行排污费项目设置税目,将排污费的缴纳人作为环境保护税的纳税人,将应税污染物排放量作为计税依据,将现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限。


  1979年,《中华人民共和国环境保护法(试行)》正式确立了排污费制度,现行环境保护法延续了这一制度。2003年国务院公布的《排污费征收使用管理条例》对排污费征收、使用的管理作了规定。


  据统计,2003年至2015年,全国累计征收排污费2115.99亿元,缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计500多万户。2015年征收排污费173亿元,缴费户数28万户。


  排污费制度对于防治环境污染发挥了重要作用,但与税收制度相比,排污费制度存在执法刚性不足、地方政府和部门干预等问题。


  国家税务总局、财政部、环境保护部提供的参阅资料披露,排污费主要存在以下三方面问题:


  征收标准低于污染治理成本。2014年,国家将污水和废气中主要污染物的排污费征收标准分别提高至1.4元和1.2元,并对5项主要重金属污染物以每污染当量1.4元的标准单独计征,但仍远低于污水和废气每污染当量2.46元和2.1元的治理成本。


  行政干预仍然存在。相当一部分地区重经济增长、轻环境保护,划定“无费区”“企业宁静日”等,不许征收排污费。


  环保部门经费依赖排污费现象较为严重。从各级环保部门看,省级部门经费保障状况相对较好,人员经费、公用经费能够得到保障,但环境管理等业务经费、能力建设资金依赖排污费。市级部门经费保障依赖排污费程度较高,行政在编人员经费、公用经费基本能够保障,但经费定额标准偏低,业务经费、能力建设资金缺口较大;财政资金能够安排部分事业单位人员基本支出,对自收自支单位的经费不能保障。县级部门经费保障情况较差,严重依赖排污费,尤其是中西部地区,由于财力不足,“以收定支”即根据排污费收入确定环保部门年度预算支出的现象十分普遍。


  为了解决这些问题,有必要进行环境保护费改税。


  国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为,排污费改成环保税是大势所趋,有利于征收的规范化、制度化和程序化,有利于环境保护税收资金的集中和规范使用,防止地方各级环境保护部门违法支出排污费的现象。


  B 税制调整引人关注


  实际上,征收环保税的本意在于践行“多排污多征税”的原则,以增加环境违法成本的手段,倒逼企业进行技术革新。财政部部长楼继伟指出,为鼓励企业通过采用先进技术减少污染物排放,草案规定,纳税人排放应税大气污染物和水污染物的浓度值低于国家或者地方规定的污染物排放标准50%的,减半征收环境保护税。


  据楼继伟介绍,草案规定,大气污染物税额为每污染当量1.2元;水污染物税额为每污染当量1.4元;固体废物按不同种类,税额为每吨5元—1000元;噪声按超标分贝数,税务为每月350元—11200元。


  华东一家大中型钢铁企业负责人告诉媒体,由于环保税的税额标准与现行排污费的标准基本一致,企业负担变化不大。该企业之前每年用水方面资源费、排污费缴费七八千万元,大气污染每年缴费一两千万元,合计环境方面的负担在1亿元左右。


  “原来一些地方为了招商给企业承诺免排污费,今后类似情况可能会大大减少,有利于企业之间的公平竞争。”这位负责人说。


  据了解,环保税开征后对两类企业影响可能比较大:一是原来缴纳排污费不规范的企业,今后强制力度会加大;二是污染物容易计量的行业,像造纸、化工行业,今后的压力会比较大。


  全国工商联环境商会秘书长骆建华说,环保费改税,对当前钢铁、煤炭等行业的去产能会有促进作用。“在去产能的过程中,淘汰谁保留谁,单靠行政命令很难实现。今后这些企业要活下来,第一关就是环境关,能不能承受环保税的成本,用市场机制解决问题。”


  此外,由于各地差距较大,草案中对适用税额也没有搞一刀切,赋予地方在规定基础上调整的权力。


  税制的调整往往牵一发而动全身。一些普通百姓也担心,虽然征收对象是企业,但会不会影响到下游的消费者?


  根据草案,5种免税情形与普通百姓日常生活相关,包括农业生产、机动车、铁路机车等排放的应税污染物;包括依法设立的城镇污水集中处理、生活垃圾集中处理场所向环境排放的应税污染物不超过国家和地方规定的部分。这也延续了原排污费的政策。


  “环保税主要面向工业企业,对百姓生活影响不大。”骆建华表示,百姓日常生活中排放的汽车尾气、餐厨油烟等,现在都免税。


  当然,如果企业成本增加,转嫁给下游是有可能的。但消费者也会主动选择,转向购买相对清洁、价格较低的产品。这会督促企业减少污染行为,开发清洁技术、生产节能环保产品,实现市场的良性调节。


  中国社科院财政与贸易经济研究所研究员杨志勇建议,立法过程中需要权衡,对于一些百姓必需品可实行免税,同时采取其他政策工具,尽可能实现由生产者对环境成本买单,而非消费者。


  C 二氧化碳暂不纳入征税范围


  各方面争议较大的对二氧化碳征收环境保护税问题,暂不纳入征收范围——这是草案解决的另一个突出问题。


  事实上,我国二氧化碳的排放量,早在几年前就已经达到一个比较高的数值。资料显示,2000年至2010年,我国二氧化碳排放占比由12.9%提高到约23%,人均二氧化碳排放量在2011年已超过世界平均水平。


  中美两国于2014年11月12日共同发布的《中美气候变化联合声明》提到,中国计划在2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰。


  未来向低碳能源转型和温室气体减排已是大势所趋。而这些年,针对二氧化碳排放征税的讨论,也一直在持续。


  有观点认为应该对二氧化碳排放进行征税以保护环境,但也有观点担心征税会对经济发展造成影响。最终,对于这一各方面争议比较大的“对二氧化碳征收环境保护税问题”,草案决定“暂不纳入征收范围”。


  是否对二氧化碳作出征税的规定,在国际上也未达成共识。施正文指出,全球对此还没有整体方案,事实上,其他国家开征碳税的也很少。


  根据2012年底经济合作与发展组织(简称OECD)环保税收数据库的最新数据(涉及33个OECD国家和14个非OECD国家),国家税务总局、财政部、环境保护部组织课题组对环境保护税(费)国际经验进行了研究。在本次研究涉及的47个国家中,截至2012年底,对二氧化碳排放征税的有8个国家,其中OECD国家5个、非OECD国家3个。


  施正文认为,发达国家在减少二氧化碳排放方面承担得较少,在这种情况下,我国率先开征碳税,可能会对经济社会发展不利。


  中国法学会财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文表示,我国现阶段还是发展中国家,处在工业化过程中,二氧化碳排放难以避免,这也是需要付出的发展代价。从长远来看,二氧化碳排放应该征税,但何时开征还是要根据国情需要作出考量。


  施正文同样认为,草案现在没有对二氧化碳进行征税,但并不代表以后不征,因此,应当在环境保护税法中对未来拟扩大的征税范围作出宣示性规定,为未来改革提供立法依据,可以在草案第二条中增加规定第二款“对二氧化碳等的征税,根据经济社会发展情况,通过修订本法的方式来规定”。


  D  配套机制不可少


  日前,有业内人士表示,环保税是个“技术税”,排污费以前是环保部门征收,现在改为税务部门征收环保税,需要两个部门协作。两部门彼此间需要有完善的制度约束与配合、监督是征收环保税过程中的主要问题。


  环保税属于新生事物,因此在征收部门上并未如以往的税种完全一样,此前税收征缴对象该交多少税,一是自报,二是由税务机关抽查核定,再由税务机关征缴。环保税则不同,该交多少税,征缴对象无法自报,税务机关无法核定,必须由地方环保局先对应税污染物进行核定,税务机关才能据此征税。


  如此一来,如果地方环保部门执法不严,将会使环保税的作用大打折扣。所以,在落实环保税过程中,国家级监控必不可少,也是体现税法公平性的有力措施。


  实际上,环保税从立法到实施,还需要在许多方面进一步展开协商、讨论甚至博弈。业内人士就此表示,在怎样实现充分征管、如何测算应税污染物的计税依据,能否做到既维护社会利益,又维护行业、企业的正常利益,既强化对排污企业的刚性治理力度,又防止出现过度征税倾向等,这些难题,有的需要立法解决,有的需要在落实过程中寻找答案。


  总体来看,在企业降成本和减税的大环境下,为了舒缓企业的“痛苦指数”,保证费改税的顺利实施,此次环保税法草案做出很多让步和宽限,整体基调偏向“温柔”。


  中国社会科学院财经战略研究院副研究员何代欣认为,不要寄希望某一个政策能够“药到病除”,应该要考虑消费税里面也有环境保护的内容,比如遏制一些污染物强度比较高的商品,另外一个是资源税,不少税收当中,也包含了环境保护的成分,应该多做合并税的工作,从科学研究来看,要逐步完善配套机制。


  延伸阅读


  哪些国家也在征收环保税?


  有不少国家开征的是包含两个以上税目的综合性的环保税费,类似于我国拟设计开征的环保税。


  法国1998年开征“污染行为综合税”,涵盖了大气、燃油、飞机噪声、生活垃圾、特殊工业垃圾、洗涤产品等多种污染物和污染产品。


  波兰1990年开征的空气污染费、爱沙尼亚1991年开征的空气污染费、拉脱维亚1995年开征的大气排放费、黑山共和国1997年开征的大气污染费、罗马尼亚2000年开征的大气排放费和未经允许排放的大气排放费同时开征的两个税种、克罗地亚2004年开征的大气排放费和西班牙阿拉贡地区2006年开征的废弃物环境损害税,税目包括了多种废气排放。


  加拿大不列颠哥伦比亚省1992年开征的排污费,澳大利亚首都地区1997年开征的环境保护费、新南威尔士州1998年设置的基本污染许可机制的征收对象包括了废气和废水的排放,新南威尔士州1996年开征的垃圾税涵盖了固体废物和废水的排放。

 



  政策动态